Fortolkning af krydsoverensstemmelsesreglerne (KO)

Nuværende problem

Krydsoverensstemmelsesreglerne (Rådets forordning 73/2009 og Kommissionens forordning 1122/2009) er behæftet med betydelige administrative krav til landmanden. Samtidig er evt. overtrædelser af reglerne behæftet med betydelige økonomiske sanktioner. Det er derfor centralt, at den danske lovgivning kun ses som en del af KO-reglerne, når det er nødvendigt i henhold til direktivet.

Landbrug & Fødevarer oplever en generel opfattelse af, at reglerne fortolkes mere vidtgående i Danmark end i andre EU-lande - herunder at flere lovkrav bliver til KO-krav, og at kontrollen er for rigid.

Som eksempel på problematikken, kan fra nyere lovgivningen peges på:

Krav 1.31. Gyllebeholder udstyret med alarm
Gyllebeholdere, der er placeret 100 meter eller nærmere et vandløb eller en sø, der er større end 100 m2 skal have monteret en gyllealarm. Det samme gælder for beholdere, som ligger i et område, hvor terrænet skråner mere end 6 grader fra beholderen mod et vandløb eller en tilsvarende sø som ovenfor.

Krav 1.32. Etablering af gyllebarriere omkring gyllebeholder
Ved gyllebeholdere, der er placeret 100 meter eller nærmere et vandløb eller en sø, der er større end 100 m2 og tillige ligger i et område, hvor terrænet skråner mere end 6 grader fra beholderen mod et vandløb eller en tilsvarende sø som ovenfor, skal der etableres en gyllebarriere.

I det politiske forlig, hvor de to nye krav stammer fra, er der ikke nogen henvisning til implementering af EU-lovgivning, og desuden er gyllealarmer og gyllebarrierer efter Landbrug & Fødevarers oplysninger ikke almindelig praksis i EU generelt. Det kan derfor ikke anses som nødvendigt for gennemførelse af nitratdirektivet – med dertil hørende risiko for KO-sanktioner og KO-procedurer – men bør i stedet betragtes som selvstændig national lovgivning.

Krav 4.13 GLM-fortidsminder med tilhørende randbeplantning beliggende helt inde i markblok må ikke fjernes eller reduceres i omfang. (Kravet erstatter det hidtidige krav 4.8. om 2 meter bræmmer om fredede fortidsminder).
I den endelige GLM bekendtgørelse er 2 meter bræmmen fortsat undtaget, men i KO-vejledningen omtales 2 meter bræmmen som en del af fortidsmindet. Uoverensstemmelsen mellem de to tekster skaber tvivl om, hvorvidt 2 meter bræmmen er omfattet af KO reglerne. Hertil kommer, at karakterskemaet for krav 4.13 er blevet ændret markant i forbindelse med høringsrunden, så det reelt kan være vanskeligt at forestille sig en overskridelse af bræmmen (såfremt denne er omfattet) uden at dette vil medføre et støttetræk på mindst 1 %.

Landbrug & Fødevarer finder det uacceptabelt, at der ikke er overensstemmelse mellem bekendtgørelsesteksten og vejledningsteksten. Det betyder, at der reelt ikke er klarhed over, hvorvidt 2 meter bræmmen er KO belagt eller ej. Hvis 2 meter bræmmen omfattes af kravet, vil selv en overskridelse på 1 m2 (eller endnu mindre) resultere i støttetræk.

Der er endvidere generelt meget administrativt arbejde forbundet med reglerne om registrering af husdyr.Som eksempel på en konkret sag har en økologisk landmand haft dispensation fra krav til mærkning af kvæg mellem naboejendomme. I forbindelse med en lovændring blev alle disse dispensationer inddraget. Landmanden modtog imidlertid ikke noget brev om at dispensationerne var inddraget, og da han efterfølgende blev udtaget til kontrol, blev han på grund af manglende dispensation idømt en reduktion af sin arealstøtte. Efterfølgende genansøgte han om dispensationen, og fik denne bevilget inden for en måned.

Kravet til at få dispensation i bekendtgørelse nr.1078 om mærkning, registrering og flytning af kvæg, svin, får eller geder § 24, stk. 5 er, at det er tale om flytninger af kvæg mellem to fysiske naboejendomme. Landmanden har hele tiden opfyldt dette krav, men har på grund af en lovteknisk kuriositet, koblet med et brev der ikke nåede frem, mistet sin dispensation undervejs.

En økologisk bedrift af den størrelse som landmandens har, kan ikke drives uden en sådan dispensation, og den var naturligvis blevet søgt, hvis han havde været opmærksom på, at den eksisterende var bortfaldet.

Desuden finder Landbrug & Fødevarer et generelt behov for at øge brugen af bagatelgrænser på området, da sådanne grænser vil understøtte det store behov for proportionalitet mellem forseelse og sanktion.

Berørte virksomheder

Landbruget

Forslag

En lempeligere fortolkning af reglerne vil bringe den danske praksis på niveau med EU-reglerne.

Der er en oplevelse af, at den nuværende revision af de nationale regler kun sigter på underimplementering, og dermed uvægerligt vil resultere i en fortsat strøm af nye KO-krav. Det ville være gavnligt, hvis revisionen også fokuserede på eventuel overimplementering, og dermed åbnede for byrdelettelser for erhvervet. Det ville desuden være gavnligt, hvis myndighederne i højere grad benyttede sig af denne type revision af egen drift.

En række af uhensigtsmæssighederne på området vedrører ufleksibilitet og bagatelagtige forhold, hvorfor der ikke vurderes at være fx miljømæssige hensyn, der kan bremse en revision.

Dertil kommer, at nationale krav om nødvendigt evt. vil kunne opretholdes – uden at de kobles til KO-reglerne, der er behæftet med betydelige administrative krav og betydelige (til tider uproportionale) økonomiske sanktioner.

Forslaget gennemføres delvist.

Krydsoverensstemmelseskravene (KO) bygger på den gældende lovgivning. Der er ikke tilføjet yderligere administrative krav til landbrugeren.
NaturErhvervstyrelsen (NEST) og andre myndigheder gennemgår den danske implementering af de direktivbestemmelser og normer, der er omfattet KO, for at afdække mulighederne for forenklinger og sikre korrekt implementering. Det sker bl.a. ved den årlige revidering af Vejledning om KO.
Der er fx for nylig sket en ændring af bedømmelsen af KO-krav 3.2. Det vedrører syge/tilskadekomne dyr og er blandt de krav, hvor der de sidste år har været flest overtrædelser. Ændringen medfører, at der skal tages hensyn til besætningens størrelse ved bedømmelse af karakteren for overtrædelsens omfang. Ved større besætningers skal der nu være konstateret flere syge/tilskadekomne dyr, for at bedømmelsen af overtrædelsens omfang bliver skærpet.
NEST og Fødevarestyrelsen har i 2013 fået udarbejdet en sammenlignende undersøgelse af KO-reglerne på dyrevelfærdsområdet i en række EU-lande. Undersøgelsens formål var bl.a. at se på forskelle og ligheder mellem forskellige landes bedømmelseskriterier (og sanktioner) for at vurdere det nuværende danske karaktersystem på området.
Undersøgelsen har set på, om de danske myndigheder er hårdere i bedømmelsen af KO-overtrædelser end andre medlemsstater. Undersøgelsens resultater indikerer, at den danske implementering af KO-reglerne ikke medfører en hårdere sanktionering af landbrug end i sammenlignelige EU-lande.
Undersøgelsen omfatter kun et af flere KO-områder. Det indikerer at den danske implementering sandsynligvis er på niveau med andre sammenlignelige EU-lande.
På EU-niveau arbejder den danske regering stærkt for at få forenklet KO-systemet i forbindelse med CAP-reformen.Kommissionen ønsker at udvide KO med nye bestemmelser. Det forventes, at den danske regering i samarbejde med andre medlemsstater vil få reduceret antallet af nye bestemmelser.

Krav 1.31 og 1.32
VF har foreslået, at gyllealarmer og -barrierer ikke skal være omfattet af reglerne om KO med henvisning til, at der er tale om nationale særregler, som ikke anses som nødvendige for gennemførelse af nitratdirektivet.
Bestemmelserne er notificeret som en del af den danske opfyldelse af nitratdirektivets krav om foranstaltninger til at undgå vandforurening som følge af at væsker, der indeholder husdyrgødning, siver eller løber ned i grundvandet eller overfladevandet.
NEST og Miljøstyrelsen (MST) har drøftet forslaget og har forståelse for det. Nitratdirektivet består imidlertid i vidt omfang af nogle overordnede bestemmelser, som det er op til medlemsstaterne nærmere at udmønte i præcise og bindende regler, der samlet set sikrer en korrekt opfyldelse af direktivet.
Kravet i direktivet om foranstaltninger til at undgå vandforurening med husdyrgødning er et eksempel herpå.
NEST og MST vil analysere, om Danmark kan opfylde nitratdirektivet korrekt uden bestemmelserne om gyllealarmer og -barrierer, og vil - hvis muligt - fjerne KO derfra.
Analysen påbegyndes medio 2013, hvorefter en implementering i givet fald sættes i gang. Det er vanskeligt at forudsige varigheden af en evt. notificeringsproces med EU-Kommissionen. Det skønnes at tage 6-12 måneder.

Krav 4.13
Landbrug & Fødevarer finder det uacceptabelt, at der ikke er overensstemmelse mellem bekendtgørelse og vejledning vedr. krav 4.13, ligesom man anfører, at karakterskemaet er ændret væsentligt i forbindelse med høringsrunden.
NEST oplyser, at der ikke var uoverensstemmelse mellem bekendtgørelse og vejledning ved kravets indførelse 1.2.2013, men NEST har dog tydeliggjort kravet i bekendtgørelsen og vejledningen. Karakterskemaet er justeret.
De ændrede beskrivelser er efter høring trådt i kraft d. 1.4.2013.

Forslaget er delvist implementeret ved bekendtgørelse med virkning fra støtteåret 2015.

CAP-reformen medførte fra støtteåret 2015 en reduktion i antallet af EU-regler omfattet af krydsoverensstemmelse (KO). Fire direktiver udgik fra KO, og GLM-normerne blev reduceret fra i alt 15 til 7 obligatoriske normer. Slåning af permanente græsarealer udgik f.eks. som KO-krav, men indgår fremover i støttebetingelserne for grundbetalingsordningen. Bekæmpelsen af invasive arter (f.eks. flyvehavre og bjørneklo) blev fra 2015 gjort valgfri for medlemslandene at anvende og er ikke længere omfattet af KO i Danmark. I forhold til Virksomhedsforums konkrete forslag vedr. krydsoverensstemmelseskrav 1.31 og 1.32 om gyllealarmer og gyllebarrierer (forslag 182) kan det oplyses, at NaturErhvervstyrelsen og Miljøstyrelsen fortsat undersøger muligheden for, at gyllealarmer og -barrierer ikke skal være omfattet af reglerne om KO.

Fra 1. januar 2015 blev organiseringen af kontrollen med KO i Danmark, forenklet ved, at NaturErhvervstyrelsen fremover er kontrolmyndighed for den samlede fysiske KO-kontrol hos landbrugerne. Samtlige KO-krav vil således blive kontrolleret ved et samlet besøg til forskel fra hidtil hvor både Fødevarestyrelsen, NaturErhvervstyrelsen og kommunerne har udført kontrol med hver sin del af KO-kravene. Ved at samle KO-kontrollen vil kontrollen blive mere ensartet og ske på et niveau, som forventes at svare til det, der er i Tyskland og Nederlandene.

NaturErhvervstyrelsen har desuden fået udarbejdet et nabotjek af miljø og GLM-reglerne på krydsoverensstemmelse med det formål at sammenligne den danske KO-implementering med andre landes niveau for implementering. Flere lande har imidlertid ikke ønsket at dele oplysninger, herunder deres vejledninger, kontrolinstrukser og vurderingsskemaer, og de oplysninger er ikke nødvendigvis offentligt tilgængelige. Det har derfor alene været muligt at sammenligne praksis i forhold til Sverige. Sammenligningen af praksis i forhold til Sverige viser, at langt hovedparten af kravene bedømmes på samme niveau. Rapporten konkluderer desuden, at Danmark ligger på niveau med de andre lande i forhold til det samlede sanktionsbeløb for KO. NaturErhvervstyrelsen har nedsat en arbejdsgruppe, der skal se på, om der er noget, der evt. skal ændres. Det vil blive drøftet med erhvervet. Nabotjekket er endvidere sendt til Virksomhedsforum for enklere regler.

Med reformen udgik samtidigt en række krav, der er tilknyttet anvendelsen af spildevandsslam på landbrugsarealer, samt to GLM krav om bekæmpelse af invasive arter (bjørneklo og flyvehavre). Samlet set har disse krav tegnet sig for ca. 20-60 indberettede overtrædelser årligt i perioden 2010-2014. De 2 GLM krav om vedligeholdelse af permanente græsarealer og græsarealer i omdrift, som med landbrugsreformen er overgået til et aktivitetskrav for at kunne modtage direkte landbrugsstøtte for denne type arealer, har i perioden 2010-2014 samlet givet anledning til mellem 157 og 322 KO-overtrædelser årligt.